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前言

臺灣人口高齡化速度居全球領先群，2018年全國65歲以上人口突破總人口14%而成為高齡社會(aged society)，推估八年後便成為超高齡社會，亦即65歲以上人口超越總人口20%，而此一趨勢絲毫沒有減緩的趨勢，推估2040年時會突破30%，且在2050年將超越日本，成為全球最老的國家。如此劇烈的人口結構轉變不僅是全球最明顯的國家，也是人類歷史上未曾出現過的現象，此一人口結構轉變將觸動一連串個人、家庭、社會、國家與全球的轉變，而轉變的方向難以預測，困境的產生反倒顯而易見，社會的永續發展成為關鍵議題。

儘管人口高齡化的議題極其複雜，議題之間交互關聯而盤根錯節，就經濟與社會安全面而言，長壽社會下的「長壽風險」包括：年金、長照與健康醫療。這三個部份都是隨著人口結構轉變而衍生的重大挑戰，所有的已開發國家都面對類似的挑戰，解決方案或許不同，但思考邏輯大致類似。年金的減少或延後請領，是各國的共通方案，推動社區與居家化的長照是全球的推動方向，而建立符合高齡者健康需求的照護體系也是全球醫療改革的重點，雖然各國因應環境與社會的差異而調整方案，但整體因應策略方向大致類似。

一、超高齡社會永續的挑戰

超高齡社會的形成，除了社會進步之下，人類的普遍長壽現象之外，另一個重點則是出生率的下降．而兩個現象加總的結果，將導致社會走向少數人負擔多數人照顧責任的結構。依據國家發展委員會「中華民國人口推估」 （2018至2065年）報告，扶養比將由2018年之37.9，增加為2065年之101.4，代表每百位青壯年人口須扶養101.4位依賴人口，且每1.2位青壯年人口即需扶養1位老年人口。無論從勞動人力或由稅收層面而言，這都是無法永續的社會結構，屆時無論以任何形式推動的年金、長照或健康醫療都不可能維持，由全球各國陸續推動退休年齡延後或是修正老年人定義的角度來看，這將成為全球共同發展的策略。然而，除了修正老人定義之外，更重要的挑戰應該是出生率持續低迷，雖說經濟整體發展與女性就業增加、生育率下降具有顯著關聯，但是，部分西方國家仍能透過政策有效提升生育率，其中發放育兒津貼的效果並非太顯著，還是整體社會制度朝向鼓勵生育與支持養育的發展，才能有效提升生育率。

然而，現代社會的高齡化除了單純的人口議題之外，還包括空間與氣候因素。全球已開發國家伴隨人口高齡化，皆同時出現國內人口移居現象，多數人口往城市移動，尤其是年長者，往城市移動的趨勢更為顯著。以瑞士為例，2015年總人口約6成居住於城市，但高齡人口卻高達8成移居至城市，因為城市是一個養老較為宜居的地點，而大量集中的城市高齡化對於都市照顧能力是一大挑戰，也須翻轉傳統城市的規劃眼光，反觀鄉村地區人口會因此而更外移，而人口外移的結果將造成公共服務的短缺，進而減少鄉村的生活便利，加速人口外移，如日本目前近九成的人口居住於城市，因而衍生出人口失衡的「滅村」警訊。

除了人口與空間議題之外，人口高齡化的結果也受極端氣候的影響。由於極端氣候所引發如酷熱、寒冷、暴風雨等天災，高齡者的承受、應變與恢復能力相對不足，因此受災風險高出許多，這也構成了人口高齡化的另類挑戰。未曾經歷酷暑的歐洲在2003年時遭受自近五百年來最強熱浪的襲擊，推估整個歐洲約有7萬人因該波熱浪而喪生，而法國中南部許多省分氣溫維持在攝氏40度以上，造成相當大的影響，推估法國在2003年的熱浪中共有15,000人喪生。熱浪對於高齡者健康的影響在一開始並未受到重視，熱浪過後，法國政府啟動了一系列的作為，探討因熱浪而死亡的居民特質，固然因為過去法國鮮少出現如此高溫，一般家庭中僅有暖氣而缺乏冷氣，但絕大多數的死者皆是獨居的高齡者，面對高溫酷暑的抵抗能力較差，也欠缺照顧網絡去發現他們的問題，而強化高齡者的健康照護也變成當前政府急需解決的重大議題。法國啟動了健康照護體系與社區的改革，除了提升民眾對於熱浪的警覺之外，也強化社區高齡照護體系，而2006年法國又遭逢熱浪襲擊時，其所造成的高齡者死亡則有顯著下降。而另外一個例子，是日本東北311大地震發生時，造成環境與城市的浩劫，該地區的高齡人口比例約23%，而最終死亡的居民中將近6成是高齡者。在經歷相同的環境災變時，即使有著相同的救助服務，高齡者仍具有較高的健康風險，也較難以從環境災難中回復正常生活。

二、超高齡社會永續城市建設

超高齡社會下，民眾的生活型態都將因此受到不同程度的影響，從美國許多退休社區為例，當高齡居民占多數時，馬路的使用權都可能要轉移了，十字路口的紅綠燈可能都是3分鐘起跳。由於人口結構的快速轉變，臺灣的城市挑戰比歐美更為劇烈，我國六都人口約占全國7成，但六都的整體高齡人口比例低於全國，但臺北市高齡人口接近16%，高於傳統印象中高齡的臺南與高雄，已然是全國最高齡的城市，由歐美經驗觀之，城市人口高齡化現象的發展將更為迅速且影響層面亦擴大。

我國傳統城市規劃思維是以學區為核心，並以此為基礎向外延伸生活圈，而行人步行空間在經濟發展目標下被犧牲，「行」的權益變成高齡者的一大挑戰。在人口結構的轉變下，以學區為中心建構社區思維須要加以翻轉，因為學區鄰近的居民相對年齡較輕，當社區的生活機能設計繞著學區而建設時，許多高齡者卻反而居住於環境欠佳的老舊公寓社區，鄰近環境未能因應需求而開展，環境的因素為年邁長輩帶來更多的困難，現今雖有居家醫療協助解決其就醫需求，但其整體維持自立生活的基本條件卻仍舊不足，也構成超高齡社會中城市的弱勢區域。

歐盟在2012年發展出「活躍老化指數」（Active Ageing Index），用以全方位的評估社會制度與政策是否能有效的支持高齡者，內容包含「就業」（Employment）、「社會參與」（Participation in Society）、「獨立、健康及安全的生活」（Independent, Healthy and Secure Living）、「活躍老化能力及有利的環境」（Capacity and Enabling Environment for Active Ageing）此四大面向、共22項指標來衡量老年人口在各領域活躍的情況，其中「獨立、健康及安全生活」的細項指標，包含評估長者居家空調，這是長者免於因酷熱與寒冷所造成的健康風險。除歐盟之外，聯合國所推動的國家永續發展指標（Sustainable Development Goals, 簡稱 SDGs）訂有17項目標，包括：社會平等、貧窮、環境、企業與經濟發展與城市永續發展等的目標，而永續發展的城市應該要能提供充足、安全且可負擔的住居、交通設施，以及公共環境，這3項對於超高齡社會的城市居民而言是極其重要的議題。這些議題在人口移居與氣候變遷的環境下更顯嚴峻，因為城市設計規劃要能承受寒冷、酷暑、地震乃至於強降雨外，還有因為高齡者的健康風險與照顧需求，這些都是城市永續發展的挑戰。

三、超高齡社會永續政策規劃

人口高齡化是個全面性的社會挑戰，臺灣快速高齡化的現象猶如一輛快速行駛的列車，維持列車的穩定運行需要3個層次的要素，亦即足夠乘客的人口政策、充足燃料的經濟動能，以及舒適內裝的社會改造，因此政策規劃也可由此面向切入：

（一）有效的人口政策

人口政策是現代已開發國家的重點，歐美各國均以「開放移民」與「提振生育」為策略，而東亞各國在這兩方面均不甚成功，也導致東亞地區面對人口高齡化議題顯得格外棘手。營造臺灣成為外國人士移居的選擇，必須同時檢視移民政策，人民對於不同文化與民族間的包容是必要的條件。然而，更大的挑戰卻是出生率的提升，過去德國以高額生育津貼獎勵生育，但出生率的增加並不顯著，而法國與北歐各國乃至於澳洲的出生率均顯著提升，重點在於整體政策的設計，支持婦女在生育兒女之際的工作與社會角色，企業與父母協力照顧員工的子女與父母，讓育齡婦女沒有後顧之憂的生養兒女。而更重要的一環是社會氛圍對於年輕世代的支持，竹北市之所以成為全國生育名列前茅的城市與竹科的工作人口有關，而由於穩定的工作、收入與對未來的信心，年輕世代會較願意生育，畢竟生兒育女是一輩子的承諾，年輕世代對未來若具有希望，生育率自能提升。

（二）社會變遷下的經濟動能

我國的經濟向以製造業為主體，從加工出口區的時代到今日的ICT產業，多以製造或代工為主體，對於經濟發展有著高度的貢獻，而社會變遷的環境下，製造業面臨到各種挑戰，從技術、人才到薪資與水電、土地等資源，而人口結構快速變遷的趨勢對全球都產生衝擊。產業發展須正視此人口結構變遷所帶來的可能性，將傳統視為負擔的人口高齡化轉變為企業發展的契機。

「銀光經濟」是近年來高度重視的產業發展機會，著眼於人口高齡化所產生的各項需求。產業的組成包括技術、產品、人才、資金與市場，既稱之為產業就必須具有經濟規模，而且，產業講究的是營收與獲利，因此，選擇市場目標族群可能是決勝關鍵。傳統角度觀之，長照服務是種剛性需求，所以提供長照服務必定具有若干市場；然而，長照在國家政策制度之下並非完全的商業市場，甚至僅以福利服務界定之，商業活動難以成形，在市場的特性之下，長照的剛性需求也不盡然是可獲利的領域。

「銀光經濟」的目標市場應該是中年期以後逐漸面對老化衍生的生活需求為主，這是龐大的市場族群，雖然需求與付費意願都須要進一步探索，但這也正是企業界的強項，而且提升老化過程中的生活品質是十足符合商業化的領域，不與社會福利服務之間產生混淆的困擾。「銀光經濟」對於臺灣極為重要，是我國面對人口快速高齡化能否成功轉型的重要動能，除開創產業新局之外，更重要的是能促進世代和諧與財富轉移，並非單純的經濟議題。

（三）無齡社會的改造工程

超高齡社會的需求其實是門社會工程，是不分年齡層的人都必須面對的課題，歐盟的「活躍老化指數」所談論的就是這門社會工程的分項定義。進一步從該指數來看，中高齡「就業」在意的是中高齡者的社會參與、職場的傳承；長者「社會參與」著重讓每個人在老化的過程中都能持續與社會連結，不因退休而中斷社會連結，也不因獨居而孤獨；「獨立、健康及安全的生活」是強調政府應營造出適合每個人走向老化的條件，將不同年齡層的人自然連結，長者也不因年齡而變成一群特殊群體；「活躍老化能力及有利的環境」則與社會的軟硬體建設有關，從行人步道、公共廁所、公共座椅、公共運輸等等各項內容都必須顧及長者的生活需求。

結論與建議

人口高齡化是全球議題，而臺灣高齡化的速度更居全球之冠，這不僅是全民需重視的議題，更需要政府完整的思維與策略因應。雖然各項議題的複雜性與影響性極廣泛，根據世界衛生組織（WHO）所發表的「全球高齡化與健康報告」（World Report on Ageing and Health）的架構，每個人都必須要對自己的健康負責，強化自己於老化過程中的「內在健康力」（intrinsic capacity），維持妥善的營養、運動及慢性病管理，讓自己盡量免於老化所造成的健康障礙，而「內在健康力」投射於外的便是「外在功能力」（functional capacity），每個人都可以維持最佳的身體活動功能與心智功能，能盡其所能免除身心失能的風險。然而，社會中的高齡者有各種不同的需求，因此國家必須發展出以人為中心的整合照護（integrated care）體系，整合照護體系是高齡社會下永續發展的必要條件，全球已開發國家的「照護斷片」（fragmentation）不僅欠缺效能，更不利於長者健康。因此，政府對於高齡化社會的政策目標訂定，必須注重全社會的改造，讓社會的發展樣貌不受年齡所限制，以打造無齡化的友善環境與氛圍。